許峰源
國家發展委員會檔案管理局應用服務組研究員

  近年來，南海諸島主權引起眾多國際爭議，各方為解決問題進行研究，累積多元成果，反映南海周邊國家捍衛島嶼主權的論述，也折射南海歷史文化、海洋資源與國際法事務多重樣貌。當前，臺海兩岸共同承繼清末以降至民國時期管理南海諸島的歷史脈絡，直至 1949年中國情勢變遷，中華人民共和國在北京立國，中華民國撤退臺灣，此後雙方都宣稱以中國之姿擁有南海島嶼。換言之，1949年以前清政府、北京政府與國民政府維繫南海島嶼主權的努力，已成為今日兩岸承繼南海諸島的重要條件，以及對外捍衛島嶼主權的歷史證據。

  長久以降，中國與南海周邊國家爭論島嶼主權，曾經為保衛島嶼領土而動用武力對抗；面對各國掀起主權爭議之際，也依據國際法理論，梳理歷史事證，尋求突破僵局。在捍衛南海諸島主權事例中，以清政府從日本收回東沙島最被津津樂道。1895年，日本依據《馬關條約》占領臺灣，賡續南向擴張勢力。20世紀初，日商西澤吉次（Nishizawa Yoshiz, 1872-1933）率領工人、漁民登上東沙島，拆毀華人建物，重新建造房舍，打造新式工廠，建築鐵路，開採磷礦，捕撈魚、蝦、貝類與海產，將東沙島命名西澤島，塑造其最早發現島嶼及日人已在島上活動的意象，以契合國際法先占原則。值此之際，清政府觀察日本人頻繁往來東沙島，派遣兩廣總督張人駿（1846-1927）前往勘查，令其與日本交涉，揭開中日雙方爭執南海島嶼主權的序章。張人駿探究各式資料，把握有利形勢，經雙方外交斡旋奠定收回東沙島的基礎，同時也趁著中日交涉之際，派遣廣東水師前往西沙群島勘查，並以亞洲特有豎立石碑、鳴砲方式，宣示西沙群島主權歸屬中國。[註1]

  20世紀上半葉，除前述清政府與日本的東沙島爭論外，另一被留意的議題，是 1930年代國民政府先後與日本、法國競爭南海島嶼主權。國民政府與日本的爭執在於日商與殖民地臺灣漁民經常穿梭該海域，在東沙島、西沙群島從事捕撈、漁獵活動，開採海洋資源、島嶼磷礦，引發彼此衝突。國民政府立基清政府的努力成果，強調擁有東沙島、西沙群島主權，請日本政府規勸商人、漁民勿任意前往南海諸島及附近海域從事非法作業，甚至命令海軍軍艦赴南海海域威嚇、驅逐日本商人、漁民，但始終無法杜絕日人冒險行為。至1937年 7月，蘆溝橋事變爆發，9月日本以迅雷不及掩耳的速度占領東沙島、西沙群島，隨後進占南沙群島，全面展開環境與物產調查，策劃島嶼產業開發。1939年，臺灣總督府將東沙、西沙、「新南群島」劃歸高雄州管轄。總之，20世紀上半葉，國民政府面對日本開發南海島嶼資源，引發島嶼主權激烈爭論。中國對日抗戰爆發後，日本占領東沙島、西沙群島，將南沙群島劃入勢力範圍，落實島嶼開發與建設工程，迫使中國暫時無法管控南海諸島。國民政府與日本抗衡南海諸島主權之際，又與法國接二連三斡旋島嶼主權。1932年，法國出兵占領西沙群島的武德島（即永興島），隔年又占南沙群島 9小島，國民政府派員蒐查事證，爭議迭起，與法國有多次交鋒。1938年，國民政府和法國又因日本出兵占領東沙島、西沙群島，陷入南海諸島主權角力戰，猶如紙上談兵。

  1945年 8月，國民政府對日抗戰勝利，著手收復被日軍侵占的領土，南海島嶼也列為接管的重要事項。中國內部意見未一致，部分認為應先調查島嶼狀況，再據調查報告評估未來開發方向、程度；另有意見以為應該先派船艦前往巡視，部署軍隊駐防。就在此時，法國關切中國在南海的動態，新獨立的菲律賓也圖謀控制鄰近國土的南沙群島部分島嶼。國民政府主席蔣中正（1887-1975）觀察國內外情勢，決定畢其功於一役，在同一時間內完成西沙、南沙群島調查、接管以及國軍進駐作業。1946年11月至 12月間，國防部派遣多艘軍艦，按照「南海諸島疆域圖」運載各界專業人士前往西沙、南沙群島，以此確立戰後中國的南海疆域、島嶼主權，透過島嶼實際勘查，籌劃未來發展方向[註2]。值得注意的是，就在國民政府海軍進駐西沙、南沙群島，重新勘查與命名島嶼之際，法國堅持擁有部分島嶼主權而提出嚴正抗議，使得中法兩國又陷入爭論的漩渦。

  20世紀下半葉，在兩岸分治、美蘇對峙以及亞洲新興國家等諸多變數下，南海島嶼主權錯綜複雜，當聯合國宣布南海蘊藏豐富石油資源，周邊國家大張旗鼓，不惜動用武力，捍衛所屬主權以爭奪資源，軍事衝突與日俱增。時至今日，南海宛如亞洲火藥庫，戰爭隨時一觸即發，威脅全球和平安全。南海諸島主權錯綜複雜，各聲索國無不汲取有利事證，引據國際法論理，鞏固島嶼主權。當各國強調獨自擁有島嶼主權、權利，多邊交涉宛如平行線，極難凝聚共識。

  南海諸島主權爭議，成為各界關注焦點，《外交部檔案》保留許多中外交涉史料，經彙整出版《外交部南海諸島檔案彙編》，俾利參考研究，也充作中華民國領有南海諸島主權的礎石[註3]。除了從歷史典籍與過往對外交涉梳理事證，宣示南海島嶼主權，以及可以從島嶼經營以及國際合作角度觀察。舉如東沙島的開發，早在清政府從日本收回東沙島，即設置「管理東沙島委員會」，調查各項資源，籌劃發展島嶼產業。後來，又成立「西沙群島事務處」，派員勘察並擬定〈西沙島事務處開辦辦法八條〉，準備開發西沙群島資源。除了日本關注東沙島特殊資源「海人草」外[註4]，尚有日不落國之稱的英國也曾聯繫清政府，希望在東沙島架設燈塔，指引往來南海海域船隻正確方位，躲避礁石，減少海難事件。另一方面，英國鑒於殖民地香港鄰近南海，夏、秋兩季常常遭到颱風侵襲，財產損失與人員傷亡慘重，研擬與清政府攜手合作，在東沙島架設無線電臺、氣象臺，蒐整資訊，預報氣象，降低災損。爰此，英國駐華使館多次向清政府外務部聯繫，表示香港政府願意出資設置東沙島氣象臺，透過電報發送觀測數據，讓香港與附近海域作業船隻得以掌握海象的變化。

  氣象用途廣泛，舉凡航運與空運事業、國防與軍事工程、農林漁牧產業都仰賴輔助。隨著無線電報普及化，愈來愈容易掌握氣象預報資料。今日，我們可透過氣象預報數據，得知氣候變化，降低航海、航空遇險率。然而，無線電報、氣象觀測都是西方新式科技產物，20世紀初清政府不熟悉該項專業事務，對英國提議共同開發東沙島無線電報與氣象事業，究竟如何因應？最終，辛亥革命爆發，清政府覆滅，終結中國千年帝制，也讓東沙島海事建設付諸流水。

  民國初始，中國軍閥割據，歐洲戰雲密布，各方無暇關注東沙島事務。至第一次世界大戰結束，北京政府以戰勝國之姿參加巴黎和會（Paris Peace Conference），但未如願解決中日山東爭議而呈現中外緊張形勢。1921年 11月至1922年 2月，美國召開華盛頓會議（Washington Naval Conference），重申門戶開放政策，緩和中日兩造爭端，亞洲情勢趨於穩定。1923年 6月底，英國駐華公使館受香港總商會的請託，聯繫中國稅務處並說明颱風直撲南海而來，香港首當其衝，為防範災難與減少損失，願意捐款協助北京政府在東沙島搭建無線電臺、氣象臺，透過國際氣象合作模式，提早讓香港獲得數據，掌握颱風動態，減少災難損失，以及確保南海周邊船隻作業安全。

  建置東沙島無線電臺、氣象臺，攸關中國海洋事務的推展，北京政府令海軍部海道測量局評估。海道測量局強調可建置無線電臺、氣象臺，加強國際海洋氣象合作，但強調若由外國提供資金，日後不免爭議擁有權，容易因外資操控而阻礙領海主權，建議北京政府應獨力從事海洋事務建設，無須與英國、香港合作。北京政府採納不假外資的建言，由海軍部海岸巡防處負責東沙島無線電臺、氣象臺搭建工程。東沙島無線電與氣象臺的搭建，始終面臨經費不足與技術人力短缺的窘境。歷經海岸巡防處多次努力，順利爭取財政部撥付款項，從國外購買適當的機器，聯繫船艦運載機具與工人前往東沙島，得以落實興建工程。

  東沙島無線電氣象臺興建過程中，衍生相關問題。例如，自清末以降東沙島、西沙群島為廣東省公署管轄，日本商人經常違法勾結華商，開採島嶼磷礦、海洋資源，因危及島嶼主權而頻起爭議。1925年底，東沙島無線電臺與氣象臺工程完竣，海岸巡防處以島嶼行政管轄權歸屬廣東省，卻無民眾居住在島嶼，提議東沙島應歸海軍部管理。1926年，北京政府國務院決議東沙島轉由海軍部管轄，派遣海軍進駐島嶼。不久之後，國務院又令海軍部籌劃建設西沙群島，並以西沙群島與東沙島位居南海區域，在維繫國防安全、節省經費開支的考量下，將二者劃歸海軍部管理。海軍部管理東沙島、西沙群島，開放華商申請經營島嶼產業，嚴格取締日本商人不法行徑，藉此鞏固島嶼主權。尚可留意的是，東沙島無線電氣象臺開始運作後，將氣象資訊就近提供廣東參考，也密切與上海、青島交換氣象資料，厚實中國氣象學研究基礎，同時秉持國際合作的精神，將氣象資訊提供香港與英國船隻參考，提早預防颱風來襲，並與菲律賓氣象臺交換資訊，精確掌握南海海域氣象變化[註5]。總之，北京政府經營南海諸島，除了海洋事務外，尚待更多的討論，方能全盤理解其南海策略。

  至 1928年，國民革命軍完成北伐，國民政府統一中國，啟動國內各項建設。11月，中國海關總稅務司梅樂和（Sir Frederick William Maze, 1871-1959）聯繫南京財政部，聲明北京政府在東沙島的氣象事業已委由海關辦理。因此，國民政府面對南海諸島的首要問題，在於與海關斡旋東沙島氣象作業。1930年 4月至 5月間，香港皇家氣象臺長克蘭斯頓（T. F. Claxton）召開遠東氣象會議，各國氣象專業人員聚集香港，經提案、討論而凝聚技術合作的共識。會議中，多國專家不約而同強調東沙島氣象臺是南海重要測候機構，往返海域船隻獲益匪淺，擬請中國設法在西沙島（Paracel）、密克斯勒司費濱島（Macclesfield Bank）增設氣象臺，全面掌握南海氣象瞬息萬變。國民政府為發揚國際氣象合作精神，經衡量國家整體財政狀況，決定在北京政府經營的基礎上先設置西沙島氣象臺，立刻引來法國抗議的軒然大波[註6]。另外，西沙群島蘊藏豐厚的天然鳥糞，可以提煉成磷礦後再加工為化學肥料，施用於農作物的增產。國民政府將西沙群島產業開發委由廣東省辦理，批准中山大學調查、辦理鳥糞開發，後來鑒於成效不彰，轉交華商經營、生產，又引起法國密切關注。中法兩國透過外交斡旋，捍衛彼此島嶼主權而勢如水火。至 1937年 9月，日本急遽擴展南海諸島勢力，占領東沙島、西沙群島，國民政府、日本、法國三方爭論再起。然而，隨著戰爭情勢演變，中法兩國誠然已無法顧及南海諸島主權。

  1945年 8月，中國抗戰勝利，翌年底海軍與各方調查人員進駐西沙、南沙群島，鞏固南海島嶼疆域。抗戰爆發前，廣東省掌控東沙島、西沙群島行政管轄權。抗戰期間，日本先後占有東沙島、西沙群島、南沙群島，由臺灣總督府高雄州負責管轄，策劃島嶼開發事務。抗戰勝利後，日本勢力撤出南海，但國民政府對外面臨菲律賓、法國也計劃開拓南海的壓力，對內則有臺灣、廣東兩省循著不同歷史脈絡，競爭南海諸島行政管轄權、南海漁場權利、島嶼產業開發權。儘管海軍與勘察、研究人員前進西沙、南沙群島，奠定中華民國所屬南海諸島疆域範圍，但與菲律賓、法國主權爭執也浮上檯面。國內方面，決定由廣東省掌管南海諸島經營實務，但受到國共戰爭影響卻力有未逮。至中華民國政府撤退臺灣後，面臨環南海國家與中共勢力進逼南海，聲稱擁有南海諸島主權，但已漸漸無法管控島嶼。

  整體而言，歷經清政府與民國時期北京政府、國民政府積極建設東沙島、西沙群島，維繫航海安全，開發島嶼資源，確立主權所屬。大抵清政府、北京政府、國民政府在南海活動範圍僅止於東沙島、西沙群島，對中沙群島、南沙群島地理位置、周邊島嶼分布尚未能夠充分掌握。例如，密克勒斯費濱島地處中沙群島，附近多暗礁、位置偏遠，加上海岸巡防處缺乏大型軍艦船隻載運調查人員前往探勘，被迫放棄建置該島氣象臺，決定建設西沙島氣象臺為首要目標。過程中，充滿內外折衝，海軍部、廣東省爭奪西沙島氣象臺管理權，又適逢法國掀起西沙群島主權爭議，以及日本覬覦島嶼資源大動干戈。海軍部堅持建置西沙島氣象臺，捍衛島嶼主權，消弭各國覬覦的野心。惟中國受困國共戰爭，國庫困乏、財政崩壞，推遲西沙島氣象臺建置作業。直至 1936年財政部才撥付款項，海軍部招商添購設備，逐步落實建設，希望藉此弭平中外島嶼主權爭議，也寓意遵照遠東氣象會議之決議，發揚國際合作的精神。戰後，國民政府重視南海島嶼問題，在最短時間內投注東沙島氣象臺修復工作。

  燈塔、無線電與氣象臺是南海島嶼最重要的海洋事務建設。清末以降，中國歷經北京政府、國民政府，賡續關注這三大海事建設，接力完成建置工程，透過無線電報提供氣象資訊，彰顯國際氣象合作的精神，並且以經營海洋實務為證捍衛島嶼主權。臺灣典藏翔實、豐富的歷史檔案，不乏清政府、北京政府、國民政府管理南海諸島實務的珍貴紀錄。例如，中央研究院近代史研究所檔案館所典藏《外務部檔案》，保存清末中日東沙島主權交涉、清末官員驅離東沙島日人、清政府籌設東沙島燈塔專卷，可據以分析清政府捍衛東沙島主權的努力，與籌劃海事建設的歷程。該館典藏的《外交部檔案》，清楚記錄民國時期中日南海漁業爭端、北京政府籌建東沙島無線電氣象臺，與開發西沙群島資源，可據此梳理北京政府管理南海諸島事務，以及捍衛南海主權的實況。國史館典藏的《外交部檔案》，有國民政府時期開發西沙群島各項資源紀錄，可據之考察中國經營島嶼實際狀況，和中法兩造主權爭議。國家發展委員會檔案管理局典藏的《國防部史政編譯局檔案》，保留北京政府海軍部遣離在東沙島活動的日本人、開發東沙島與西沙群島產業計畫，以及國民政府海軍部接管東沙島燈塔與後續管理作業，籌劃開發西沙群島而與日本、法國走向衝突。除此之外，尚有戰後國民政府重整東沙島氣象臺作業實錄。總之，透過這些翔實的檔案資料，可以清楚觀察清政府、北京政府與國民政府經營南海諸島的實際樣貌，以及不同階段面臨的內外挑戰。是以，特別以南海諸島海事建設為主軸，編選《民國時期南海主權爭議：海事建設》，共計二冊，俾利有興趣者參考應用，探索百年來中國經營南海島嶼燈塔、無線電報與氣象作業的成果，從實務面詮釋中國捍衛南海諸島主權的歷史事實。


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民國時期南海主權爭議：海事建設（一）Link

民國時期南海主權爭議：海事建設（二）Link